阿聯酋COP28首周觀察 | 全球盤點折射多方主張

導語

在經歷談判首日損失與損害基金的“驚喜”后，《聯合國氣候變化框架公約》第28次締約方大會（COP28）完成了第一周的技術磋商，長達六日的附屬機構第59次會議（SB59）于12月6日深夜正式閉幕。會議對全球盤點、全球適應目標、減緩工作組、公正轉型工作組、《協定》第六條、農業和食品安全等議題進行了廣泛的討論。會議的不同議程下所通過的談判案文草案依然包含了不同的選項，留待第二周的締約方大會來決策，草案中的許多選項仍需要部長進一步磋商。目前許多議題下形成的草案主要是如實體現各締約方的觀點與主張。在談判會場外，有關能源轉型、非二氧化碳溫室氣體減排、氣候變化與健康等領域的新倡議和承諾不斷涌現，與部分談判正式議程形成呼應。

面對當下氣候風險與全球挑戰復雜交織的世界，氣候治理議題下不斷納入新的議題，這一方面反映了系統性轉型的必然要求，另一方面也把談判帶入了“深水區”。總體來說，第一周技術談判對減緩相關議題的推進速度快于適應，作為發展中國家的核心關注之一，全球適應目標（GGA）談判的緩慢進展更是引發了締約方的廣泛擔憂。在不同議題下，關于資金和實施措施（MoI）的討論仍然是關鍵的分歧。正如《公約》執行秘書長Simon Stiell所說：“現在我們這份文本只是開始，但它更像一份愿望清單……現在的關鍵是要從中提取出真正重要的部分�！�

本期觀察主要結合全球盤點技術報告的結果，與各主要領域下談判議程的進展進行梳理。

附屬機構閉幕大會現場 | 北京綠研公益發展中心 攝

   全球盤點：

xxx旨在基于報告達成一項政治決定xxx

(political decision)

為了逐漸彌合《協定》長期目標和各國國家自主貢獻（NDCs）近期目標的差距，《協定》設立了每五年一次的“全球盤點”機制，定期回顧全球為落實《協定》所開展的集體努力，為進一步增強新的NDCs提供信息和指導。

2023年9月8日，《公約》秘書處發布了首次全球盤點技術對話的綜合報告。報告對全球在落實《協定》目標方面的集體進展進行了評估，總結了17項主要結論，并指出需要各方進一步采取行動來彌合目標與實際行動之間差距的關鍵領域。

總體而言，該報告認為，自《協定》通過以來，全球氣候行動力度有所增強，取得了一定的進展；但目前的總體進展并不足以使全球落實《協定》的長期氣候目標。同時，該報告指出，各國政府加快行動步伐落實1.5°C目標的“窗口期”正在迅速縮小，各國仍需進一步加強NDCs的雄心，并將已經作出的承諾轉化為實際的政策與行動，彌合承諾與目標之間的差距。

COP28基于技術報告的結果，針對目前全球集體氣候行動進展通過政治決定，為2030年前氣候行動的實施和2030年后氣候目標的制定提供指導。在談判第一周的附屬會議期間，各締約方圍繞全球盤點共開展了三次高級別會議、三次聯絡小組會議和九次非正式磋商，在程序性上達成結論草案（draft conclusions）。至于實質性內容，附屬機構會議只形成了包含關鍵要素的文件（textual building blocks）。該文件將所有相關議題展開，并將主要分歧和提交信息以選項形式列出，形成了一份24頁、內含接近200個段落的草案，包括減緩、適應、損失與損害、資金與實施措施等關鍵議題。這份文件將交由第二周部長磋商進一步精簡。

xxxxxxx減緩xxxxxxx

在減緩方面，全球盤點技術報告援引了聯合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）第六次評估報告，指出如果要將全球溫升控制在1.5°C范圍內，到2030年、2035年以及2050年，全球溫室氣體排放應當較2019年水平相比分別減少約43%、60%以及84%，到2050年左右實現二氧化碳凈零排放，并在2070年左右實現溫室氣體凈零排放。該報告進一步指出，在實施減緩措施和制定更具雄心的NDCs目標方面仍需更多行動與支持，以確保上述減排路徑能夠實現。如果缺乏必要的實施行動而導致NDCs目標無法落實，差距將進一步擴大。

全球盤點案文草案呈現了現有的排放差距、實現1.5℃溫控目標所需的減排力度、能源轉型的目標、非二氧化碳溫室氣體排放和下一輪NDCs等關鍵信息。上述內容目前都以展現締約方觀點和提交的文本為主。

集體氣候行動進展值得肯定

各締約方承認（acknowledges）根據科學評估，目前全球較工業化前水平的升溫幅度已經達到1.2℃。同時，對全球已取得的集體氣候行動的實質性進展表達贊賞（express appreciation）。根據目前各國通報的最新NDCs，全球能夠將平均溫升控制在2.5-2.9℃范圍內。此外，稱贊（commends）超過全球87%GDP占比的經濟體已經通報了長期溫室氣體低排放發展戰略。如果這些戰略能夠得以完全落實，全球有望將溫升控制在2℃以內。認識到（recognises）包括社會組織、商業機構、金融機構、城市和其他地方行動者等在內的非國家主體能夠對全球氣候集體行動作出重要貢獻。

體現了基于科學的溫室氣體減排路徑

全球盤點要素文件納入了IPCC第六次評估報告的結論，提出締約方認識到（recognizes）將溫升控制在1.5℃之內需要全球在2025年實現溫室氣體排放達峰，并且需要采取迅速、深度、可持續的減排行動，從而到2030年和2035年，分別較2019年排放水平減少43%和60%的溫室氣體排放，并到2050年實現二氧化碳的“凈零”排放。

此外，全球盤點要素文件還提出，締約方進一步注意到（further notices），如果目前所有NDCs，包括有條件的NDCs貢獻（即需要額外的資金、技術、能力建設等方面支持才能落實的目標）能夠得以全面落實，預計到2030年，全球溫室氣體排放水平將比2019年水平減少5.3%。同時，要實現這一目標，主要取決于發展中國家是否能夠獲得更為充分的資金、技術和能力建設等方面的支持。當僅考慮當前無條件的NDCs目標時，到2030年的全球溫室氣體排放則將較2019年水平高出1.4%。顯然，與上面提及的落實1.5°C目標減排路徑相比，當前各締約方的NDCs目標和行動力度仍亟需增強。

IPCC決策者摘要提供的結論是基于科學事實，且經過各國逐行審議通過，可以為全球提供基于科學的氣候行動路徑。然而，以上兩段基于科學事實和結論的內容在目前的要素文件都是僅作為備選選項列出，對應的另外備選選項則是“無文本”（no text）。有觀察員表示，在全球盤點的案文中納入全球集體溫室氣體減排的目標與路徑，有利于為締約方制定并通報下一輪增強雄心的NDCs提供參考。

尚未取得共識的全球能源轉型目標

全球盤點要素文件中列出了本十年內（2021-2030）的能源轉型目標，主要涵蓋擴大可再生能源裝機規模和提高能效、淘汰化石燃料、部署零碳和低碳技術（包括碳捕集、利用和封存等移除技術和低碳制氫技術）等方面。

擴大可再生能源裝機規模和提高能效方面，要素文件納入了國際可再生能源機構（IRENA）和國際能源署（IEA）提出的減排路線圖，即提出到2030年，將全球可再生能源裝機規模提高至2022年裝機水平三倍，規模達到11,000GW，同時將全球平均能效水平年增長率在2022年水平基礎上翻兩倍至4.1%。

淘汰化石燃料方面，要素文件首次提出了“有序”（Orderly）、“公正”（Just）地淘汰（Phase out）化石燃料。另外一個備選的目標則是淘汰未采用碳捕集與封存措施的（unabated）化石燃料。這兩項目標選項是COP大會決議中首次明確提出要“淘汰”化石燃料。一些締約方認為“有序”和“公正”的含義不清晰，缺乏對時間線和轉型路徑的說明。還有締約方則認為僅提及淘汰“未采用碳捕集與封存措施的”化石燃料，實際上是模糊了“減少化石燃料使用”和“減少化石燃料排放（emissions）”的區別，延緩化石燃料行業實現系統轉型的時機，擔心導致全球錯過實施迅速、深度、可持續減排的時間窗口。

此外，要素文件中還有一項專門針對淘汰燃煤發電的目標，在格拉斯哥COP26決議的基礎上增加了時間線，提出在本十年內快速淘汰未采用碳捕集與封存措施的（unabated）的煤電，并立即停止批準新建燃煤發電項目。同時“認識到”（recognising）IPCC提出的到2030年將煤炭使用量較2019年水平減少75%的路線圖。

COP26期間，小島嶼國家就呼吁應當“加速淘汰煤炭和化石燃料補貼”（accelerate the phasing-out of coal and subsidies for fossil fuels），但各國就“淘汰”還是“逐步減少”煤炭產生分歧。經過反復磋商與修訂，最終COP26大會通過的決議文本的表述為：“加快努力逐步減少（phase down）未采用碳捕集與封存措施的（unabated）的煤電，淘汰（phase out）低效的化石燃料補貼。”

與兩年前的決議文案相比，本次的全球盤點要素文件系首次為淘汰未采用碳捕集與封存措施的的煤電制定了時間目標（“本十年內”），并釋放出立即停止新增燃煤發電的信號。然而，值得注意的是，以上每一項目標均作為備選選項列出，與之對應的則是“無文本”選項，甚至對于能源轉型整體目標這一部分也作為一個備選選項。此外，即使對于能源轉型整體目標而言，要素文件中使用的表述也僅為：號召（Calls upon）各締約方在各方面采取進一步行動，而非采用語義上更強的、更具約束力的“敦促”（urge）或“要求”（request）。這意味著，各締約方之間尚未就能源轉型的路徑取得共識，全球盤點決議文本能否體現上述能源轉型目標仍待本周進一步觀察。

首次在案文中納入非二溫室氣體定量減排目標

自格拉斯哥COP26發起全球甲烷倡議以來，以甲烷為代表的非二氧化碳溫室氣體減排承諾與行動逐步主流化。在大會開幕前夕，中美達成的《關于加強合作應對氣候危機的陽光之鄉聲明》中，也專門提出將落實各自國家甲烷行動計劃并適情細化進一步措施。在全球盤點目前通過的要素文件中，同樣體現出對非二氧化碳溫室氣體減排的相關目標，包括邀請（invites）締約方“在2030年前將全球甲烷排放減少至少30%，在2035年前減排40%”的定量選項，這也能為各締約方在控制非二氧化碳排放行動方面提供更明確的指引。

新一輪國家自主貢獻（NDCs）

如上文所述，全球盤點機制的設立是為了能夠定期回顧全球為落實《協定》所開展的集體努力，進而為進一步增強新的國家自主貢獻提供信息。對于如何體現全球盤點對更新國家自主貢獻，締約方之間也有不同的意見。根據全球盤點的要素文件，有締約方認為有必要重申更新的國家自主貢獻應當在反映共同但有區別的責任和各自能力原則的基礎上盡可能增強雄心，要求各締約方在COP30前至少9-12個月提交國家自主貢獻，說明新的國家自主貢獻如何采用了全球盤點成果所提供的信息支持，并鼓勵各締約方將新一輪的國家自主貢獻時間框架設定到2035年。但也有締約方認為，此處僅需要提出號召（call upon）各締約方根據全球盤點結果更新國家自主貢獻和加強對氣候行動的支持，無需進一步明確要求。

在NDCs的內容方面，要素文件中也提供了兩個選項，選項一鼓勵所有締約方下一輪NDCs中提出覆蓋全經濟范圍、所有溫室氣體的絕對減排目標，并與最新科學估算的1.5℃目標的路徑保持一致；而選項二則是“無文本”。

xxxxxxx適應xxxxxxx

全球盤點技術報告指出，雖然各締約方在制定適應政策、開展適應行動等方面取得了一定進展，然而目前大部分適應行動都是分散的、漸進的、針對特定部門的，且存在各區域分配不均的現象。隨著氣候變化對經濟社會不同部門的沖擊與影響日益嚴峻，全球需要積極推動轉型適應，通過社會經濟的系統性轉型，增強人類社會系統和自然生態系統的氣候韌性。同時，在適應領域，發達國家和發展中國家氣候脆弱性和適應能力存在很大差距，這需要發達國家進一步在動員適應資金、提供技術和能力建設等方面給予發展中國家支持。

基于締約方對全球盤點第一版案文的反饋，第二版案文納入了《全球適應差距2023》報告的最新結論（適應資金的需求與動員水平的差距高達10-18倍），體現了發展中國家締約方的訴求。但是，全球盤點適應部分的文本與全球適應目標（GGA）的決議關聯緊密，而GGA的談判進展緩慢，所以目前全球盤點的文本僅為GGA留出了占位符。如果GGA的談判在第二周無法取得共識、或是在整體目標和實施措施等方面的案文沒有達到預期，則同時會削弱全球盤點為適應領域提供的政治信息的力度。

全球適應目標（GGA）按計劃將在本次COP通過決議，這項議程的成果是發展中國家締約方的核心關注之一。自2021年開始，為期兩年的“格拉斯哥-沙姆沙伊赫全球適應目標工作組”已經開展了八次工作坊，對GGA的總體目標、與適應政策周期相關的具體目標、主題、跨領域考量和指標等方面進行了深入討論，也形成了體現各利益相關方觀點的報告，詳見《全球氣候治理進展與差距：團結一心共落實，以行動促雄心》簡報的適應部分。

12月4日，在附屬機構大會閉幕的前兩天，有關GGA的談判案文草案正式發布，由“進展”、“GGA的目的”、“具體目標”、“跨領域考量”、“通報及與全球盤點的關系”、“適應資金/實施措施”、“實施GGA框架的未來工作”等部分組成。這份案文草案提出了2030年前在水、糧食和農業系統、健康、生態系統、基礎設施和人類聚居地、減貧和生計、保護物質文化遺產等適應重點領域的目標（見表1），以及在適應政策制定周期中在氣候風險評估、規劃、實施和監督、評估和學習（MEL）等領域的具體目標（見表2）。在資金和實施措施方面，草案僅再次強調了發達國家適應資金翻倍的承諾以及要實現減緩和適應資金間的平衡。由于這份案文草案缺乏定量目標，在資金和實施措施方面也缺乏雄心和對具體差距的表述，發展中國家締約方普遍表示這份案文草案是“難以接受的”（unacceptable）。

表1 GGA案文草案中提出的2030年適應重點領域目標 | 綠研繪制

表2 適應周期的具體目標 | 綠研繪制

12月5日，聯合主席發布了更新的案文草案，這份草案區分了總體目標和主題目標，但在目標的表述上基本與上一份案文保持一致。在適應資金和實施措施方面，草案給出了包含在2030年至少每年動員4,000億美元的多邊氣候資金、而發達國家雙倍適應資金的承諾僅能收窄5-10%發展中國家的適應差距的選項。在附屬機構的閉幕會議上，包括77國和中國（G77+China）、環境完整性集團（EIG）、小島嶼國家（AOSIS）、非洲國家集團（AGN）、立場相近發展中國家（LMDCs）、阿拉伯國家集團等締約方均表示對GGA談判進展緩慢的擔憂。

xx x損失與損害x xx

根據全球盤點技術報告，開展適應行動以及應對損失與損害的窗口也在迅速關閉，全球仍然迫切需要增加適應行動，并在氣候和發展政策方面采取緊急行動，全面管理風險，以避免、盡量減輕和處理損失與損害。另一方面，氣候變化導致的極端氣候事件反復發生對增加氣候韌性造成影響，如果不采取充分的適應行動，將導致人類和自然系統難以從損失與破壞中恢復。

11月30日，在COP28大會開幕首日，締約方即通過了損失與損害資金機制運作的決議，明確了基金的運作主體和治理機制（見圖1）。在為期四年的過渡期內，基金會以世界銀行下金融中介基金（Financial Intermediary Fund，FIF）的形式開展運作，詳情可參考綠研發布的“大會首日通過損失與損害資金機制運作協議”。截至談判第二周首日，發達經濟體對損失與損害基金的承諾注資規模已經超過7億美元。

需要注意的是，與全球應對損失與損害的資金需求相比（據多家智庫估算，全球損失與損害的資金需求可能在1,000億到5,800億美元之間），目前承諾的規模仍然很有限。但決議的通過是一個好的開始，能夠成為基金獲得資金投入并運行的基礎，以確保發展中國家獲得應對損失與損害的資金支持。

圖1 損失與損害資金運作與出資規模 | 綠研繪制

xxx資金與實施措施xxx

全球盤點技術報告還對資金、技術和能力建設三個領域的行動與差距進行了總結，提出發達國家需要迅速加大對發展中國家氣候行動的資金支持力度，將現有清潔技術迅速投入使用，加快技術創新、開發和轉讓，并擴大對發展中國家的能力建設支持。

在資金部分，現有全球盤點的案文草案體現出了基于科學估算的定量資金需求，包括在2030年前每年對清潔能源高達4.3萬億美元的投資需求，發展中國家2,150-3,870億美元的適應資金需求。案文也體現了1,000億美元資金承諾的實現情況、新的集體量化資金目標（NCQG）相關決議的占位，以及金融系統改革對實現氣候目標的重要性等內容。目前體現各方分歧的選項包括：私營部門在實現全球低溫室氣體排放轉型和氣候韌性發展中的作用，是否需要成立一個使資金流動符合《協定》目標的實施工作組以及提供氣候資金的質量、即動員贈款和優惠貸款重要性的表述等。

xxxx共同但有區別的責任xxxx

與各自能力原則

全球盤點談判案文草案草案如何體現共同但有區別的責任與各自能力原則也成為會場內的焦點之一。發展中國家方強調，公平原則和共同但有區別的責任原則，“認識到”（recognising）這些原則是全球應對氣候變化的核心，對長期應對氣候變化的全球努力有重要的指導意義。在草案文本的減緩部分，有締約方認為應當提出“承認”當前全球剩余的“碳預算”，即要實現《協定》1.5°C目標所能繼續排放的溫室氣體空間已幾近耗盡，并對1850-2019年期間的歷史二氧化碳累計排放量占據全球實現1.5°C目標碳預算的五分之四“表示關切”（express concern）。這意味著全球盤點需要考慮工業革命以來的歷史排放責任，強調共同但有區別的責任和各自能力原則以及公平原則，但有締約方對此表示反對，不建議將該表述納入正式案文文本。此外，也有締約方提出，“公平”是復雜和多維度的，指出各國國情對落實《協定》目標的“貢獻”能力不同。這樣的表述則是淡化了各國對于歷史溫室氣體排放的“貢獻”不同的歷史責任。

xxxxx談判外的承諾xxxxx

第一周的談判進程之外，多個國家主體與非國家主體在能源轉型、甲烷減排、健康和資金等方面做出了多元而雄心勃勃的承諾（見圖2）。12月2日，118個國家聯合簽署了《全球可再生能源和能效承諾》。隨后，簽署國數量逐漸增加至123個。這是在G20《新德里宣言》和中美《關于加強合作應對氣候危機的陽光之鄉聲明》之后，對三倍可再生能源和兩倍能效目標的自愿承諾。此外，包括所有G7集團國家在內的22個國家簽署了《三倍核能》宣言。甲烷方面，美國公布了甲烷減排的最終標準，石油和天然氣領域的私營部門也做出了甲烷凈零排放承諾，世界銀行啟動了兩項合作計劃助力全球甲烷減排。資金方面，阿聯酋承諾將投入300億美元以撬動更多氣候投融資，并投入50億美元激勵更多資金流入南方國家。在世界氣候行動峰會期間，兩項關于農業與健康的宣言分別通過，有助于推動這兩個領域在國家政策層面的承諾和行動。

圖2 COP28第一周各方在能源轉型、甲烷減排、農業、健康和資金方面的承諾 | 綠研繪制

寫在最后

本屆COP28的舉辦地在迪拜世博城，以2020迪拜世博會（中東、非洲和南亞地區的首個世博會）為基礎建造而成。恰與世博城的主旨相呼應，此時在迪拜見證宇宙的瞬息：領導人慷慨激昂的陳詞和雄心勃勃的承諾，談判代表夜以繼日的逐字協商，氣候行動者或振奮、或冷靜、或憤怒的創造、交談與呼吁…… 氣候變化風險當前的焦慮與積極尋求解決方案的動力交織在一起，大會進程中的每一天都是全球氣候治理的橫切面。

于是，或許我們會因不斷涌現的新承諾和倡議而鼓舞，或許我們會為了某些談判進程的緩慢推進而失落，但這都不是我們在此地意義的全部。同全球盤點的理念一致，承諾不必然指向實施，氣候行動的落實和氣候目標的實現需要長期、持續的監督、評估和調整。我們能從這份“成績單”里得到什么，我們能基于這些共識落實什么，下期觀察再見！

原文鏈接：阿聯酋COP28首周觀察 | 全球盤點折射多方主張